Аналiз змiсту та полiтико-правових наслiдкiв конституцiйної реформи 2004 року
ЗМІСТ РОБОТИ
І. ВСТУП
ІІ. ОСНОВНА ЧАСТИНА
1. Причини, мета, передумови конституцiйної реформи
2. Змiст та проблемнi наслiдки реформи
2. 2. Розширення повноважень Верховної Ради, створення парламентської бiльшостi, фракцiйна дисциплiна
2. 3. Змiни щодо уряду
2. 4. Змiни у повноваженнях президента
3. Негативнi полiтико-правовi наслiдки конституцiйної реформи
ІІІ. ВИСНОВКИ
ВСТУП
Українськiй державi вже сiмнадцять рокiв, але ще досi в Українi не створено ефективної системи державної влади, яка могла б в повнiй мiрi забезпечити порядок i стабiльнiсть в нашiй країнi. Пiсля розпаду СРСР Україна переживає процес трансформацiї полiтичної системи, її удосконалення та демократизацiї.
державного устрою України змiнювалася з президентської до бiльш демократичної – парламентсько-президентської. Повною мiрою реформа вступила у дiю лише пiсля виборiв до Верховної Ради України 2006 року. Але цей документ мав дуже багато протирiч та недосконалостей, якi згодом дуже вплинули на ще бiльшу дестабiлiзацiю полiтичної i, як наслiдок, економiчної та соцiальної системи в Українi. Проблеми, що виникли, пiсля запровадження у дiю реформи, були спричиненi, на мою думку, бажанням деяких полiтичних сил нашвидкуруч прийняти цей важливий документ, що у свою чергу унеможливило досягнення широкого консенсусу у полiтичних колах України, щодо змiсту документу та подальших напрямкiв реформування полiтичної системи України.
фракцiй i самого парламенту, уряд має дiяти на коалiцiйних засадах, але й отримує значно ширшi повноваження i бiльшу незалежнiсть, зросла роль полiтичних партiй. Тепер полiтики мали б шукати взаємопорозумiння мiж собою, застосовуючи демократичнi методи спiвпрацi. Але у змiненiй конституцiї з’явилося дуже багато незрозумiлих мiсць, чiтке тлумачення яким може дати лише Конституцiйний Суд, робота якого останнiм часом, на жаль, теж викликає багато нарiкань.
про доцiльнiсть полiтичної реформи у наш час. Тому об’єктом мого дослiдження будуть насамперед Закон «Про внесення змiн до Конституцiї України» вiд 8 грудня 2004 року, змiни, якi сталися в системi влади, та їх полiтико-правовi наслiдки.
Ця тема мене зацiкавила насамперед своєю актуальнiстю. Подiї, що вiдбуваються зараз в українськiй полiтицi i державi, не можуть не хвилювати кожного свiдомого громадянина, бо несуть загрозу полiтичнiй та економiчнiй стабiльностi, демократiї та самiй державностi України. Чи є зв'язок мiж конституцiйною реформою 2004 року та сьогоднiшньою ситуацiєю в нашiй державi? Вiдповiдь на це питання також є однiєю з цiлей даного дослiдження.
Питання конституцiйної реформи протягом iснування незалежної Української держави виникало не один раз. До прийняття у 1996 роцi нової Конституцiї України воно зводилося до внесення змiн i доповнень до старої конституцiї 1978 року, що дiяла ще з радянських часiв. Але навiть пiсля прийняття 28 червня 1996 року нової Конституцiї України залишилося багато незадоволених цим документом. Частина полiтичних сил, опозицiйно налаштованих до тогочасного президента Л. Кучми, прагнула зменшення його повноважень та посилення ролi парламенту. Сам же президент також був не проти провести конституцiйнi змiни, але у виглядi саме парламентської реформи, яка б ще бiльше посилила вплив президента на Верховну Раду i Кабiнет Мiнiстрiв. З цiєю метою у 2000 роцi навiть був проведений всеукраїнський референдум за народною iнiцiативою, на якому населення в принципi пiдтримало змiни, запропонованi президентом. Але втiлити рiшення референдуму у реальнi змiни до конституцiї тодi так i не вдалося через вiдсутнiсть законодавчо визначеного чiткого механiзму внесення таких змiн. Але спроби змiнити норми Конституцiї України не припинялися. У жовтнi 2002 року було створено Комiсiю з проведення конституцiйної реформи. Проте її дiяльнiсть була малоефективною. Парламентарi всi функцiї з вирiшення питань щодо проведення реформи вирiшили взяти на себе. Тому наприкiнцi 2002 року у Верховнiй Радi була створена Тимчасова спецiальна комiсiя з доопрацювання проектiв законiв про внесення змiн до Конституцiї України. Та її робота також йшла дуже повiльно. Це було спричинене не одностайнiстю депутатiв та невмiнням вироблення єдиної концепцiї щодо майбутньої реформи. Також сам Президент, тодi ще (2003 рiк) всiляко намагався гальмувати процес проведення полiтичної реформи парламентом. 5 березня 2003 року на розгляд Верховної Ради був внесений президентський законопроект «Про внесення змiн до Конституцiї України». У цьому проектi були викладенi iнтереси пропрезидентських партiй i самого президента. Порiвняно з попередньою спробою жорсткого закрiплення владних повноважень i централiзацiї владних iнституцiй навколо президента, яка запроваджувалася рiшеннями референдуму 2000-го року, новий варiант конституцiйної реформи був «розрахований на бiльш виважений i помiркований тип консервацiї полiтичних елiт» [7]. Але президентський законопроект не був пiдтриманий необхiдною кiлькiстю депутатiв. Інший законопроект, депутатський, про змiни до Конституцiї України також не був пiдтриманий бiльшiстю. На цьому вiдбулася певна перерва у питаннi про полiтичну реформу, у зв’язку з початком передвиборчої президентської кампанiї 2004 року. Але саме тодi, напередоднi президентських виборiв 2004 року, вiдбувся крутий поворот у концепцiї полiтичної реформи, яка з попереднього намiру граничного посилення ролi президента переорiєнтувалася на модель корпоративного (олiгархiчного) управлiння країною пiд прикриттям моделi парламентської республiки.
Наступним етапом у питаннi прийняття конституцiйної реформи став кiнець 2004 року. Ставало дедалi очевиднiшим те, що полiтичний процес в Українi став заручником iнтриг кiлькох олiгархiчних угруповань. Цi групи розумiли, що лишитися при владi можна в один-єдиний спосiб: заплутати всiх, зiштовхнути i розколоти структурованi полiтичнi сили, створити ситуацiю правового хаосу i розгубленостi виборцiв, i на цьому тлi закрiпити своє панування випробуваними механiзмами «антикризового менеджменту», в класичному сценарiї якого створення кризи є так само важливим елементом полiтичної гри, як i перехоплення iнiцiативи щодо її розв’язання. Цим тактичним завданням принесено в жертву будь-яку стратегiчну перспективу i концептуальну послiдовнiсть дiй. Влада не лише не могла чiтко обґрунтувати свою мотивацiю у проведеннi реформи, але й пiшла на тактичний союз зi своїми одвiчними антагонiстами – системною опозицiєю в особi О. Мороза. Таким чином, навколо питання реформи розгорнулася складна полiтична гра, в якiй кожна зi сторiн зробила дуже великi ставки. Тодiшня влада в особi президента Л. Кучмита його оточення ризикувала стати заручником власних обiцянок i пiсля можливої перемоги свого кандидата отримати значно меншу кiлькiсть важелiв впливу на ситуацiю в країнi, нiж мала доти. Ця небезпека врiвноважувалася: а) невисокими шансами провладного кандидата; б) усвiдомленням небезпеки приходу до влади дуже жорсткого i експансивного донецького клану та необхiдностi створити важелi стримування на випадок нового адмiнiстративно-бiзнесового передiлу; в) значним досвiдом манiпуляцiй на рiвнi правових норм i громадської думки, що дозволяли виправдати будь-який поворот «генеральної лiнiй» в ситуацiї, коли влада змiцнить свої позицiї. Тому на певному етапi сценарiй «полiтреформи» став головним для владної корпорацiї, свiдченням чого є цiлеспрямована дiяльнiсть її представникiв у перiод найбiльшого загострення кризи. Фактично пiд час переговорiв мiж владою i опозицiєю 3-7 грудня 2004 р. мав мiсце полiтичний шантаж. А логiчним його продовженням стали подальшi заяви про необхiднiсть реалiзацiї полiтреформи, включно з заявою керiвника штабу кандидата В. Януковича С. Тигiпка у нiч пiсля повторного голосування другого туру [1].
були також шанси соцiалiстiв утвердити чи змiцнити власнi iдеологiчнi чи соцiокультурнi прiоритети пiд час кампанiї, що вiдбувалася за жорстким сценарiєм протистояння проросiйської влади i прозахiдної опозицiї. Тому СПУ зробила ставку на стратегiчнi завдання iнституцiйного реформування, що створювали поле для майбутнього полiтичного маневру чи принаймнi захищали це доволi окремiшнє угруповання вiд «розчинення» в бiльш потужних полiтичних силах. Ризик опинитися залежним вiд нової влади став для О. Мороза такою ж реальною загрозою, як i небезпека збереження старої влади.
Нарештi, коалiцiя опозицiйних сил на чолi з В. Ющенком так само мусила враховувати суперечливiсть моменту i потенцiйнi ризики усiх варiантiв розв’язання полiтичного конфлiкту. Пiдтримка пропонованого владою проекту полiтреформи означала небезпеку втратити результати цiлком iмовiрної перемоги на президентських виборах, як це вже перед тим трапилося з результатами парламентської кампанiї-2004. Адже владна коалiцiя довела свою здатнiсть доповнювати силовий i економiчний тиск юридичною гнучкiстю, iнтелектуальною iнiцiативою i мас-медiйною пiдтримкою настiльки ефективно, що в результатi конституцiйних змiн новообраний президент мiг реально опинитися в полiтичнiй iзоляцiї. Вiдмова «Нашої України» вiд зменшення концентрацiї влади в руках президента i посилення парламентських повноважень ставила пiд загрозу саме iснування
нацiонально-демократичної прозахiдної опозицiї у разi перемоги В. Януковича.
Позицiї зазначених учасникiв полiтичного процесу мали вирiшальне значення як для результатiв самих виборiв, так i для долi пропонованих конституцiйних змiн.
У зв’язку з масовими фальсифiкацiями в другому турi президентських виборiв полiтичне становище в країнi рiзко загострилося. У той час майже всi повноваження щодо нормалiзацiї полiтичної ситуацiї в країнi перебрала на себе Верховна Рада України. 8 грудня 2004 року Верховною Радою був прийнятий Закон України № 2222-IV«Про внесення змiн до Конституцiї України». За нього проголосували 402 народних обранця. Але зважаючи на те, що реформа була прийнята поспiхом i, що найголовнiше, вона була прийнята не як дiєвий спосiб покращення життя громадян України, а як полiтичний компромiс, мiж провладними силами, Соцiалiстичною партiєю України i «помаранчевими» силами, реформа мала дуже багато недопрацьовок (про якi йтиметься далi) i спричинила суперечливi наслiдки. Реформа, на мою думку, не лише загострила тi проблеми, якi були ранiше, а й викликала новi. Законопроект голосувався у пакетi: з однiєї сторони соцiалiсти зобов’язувалися проголосувати за проведення третього туру президентських виборiв, а помаранчевi сили, в свою чергу, пiдтримати змiни до Конституцiї України. Проголосований закон одразу в сесiйнiй залi пiдписав президент, що також є показовою позицiєю тогочасної влади. Цi змiни стосувалися, насамперед, переходу до такої форми державного правлiння як парламентсько-президентська республiка. Багато змiн запроваджувалося стосовно повноважень Президента та Верховної Ради. Але, за домовленiстю, в повному обсязi реформа остаточно вступила у дiю лише у 2006 роцi пiсля обрання нового складу парламенту.
Основною метою конституцiйної реформи її iнiцiатори визначили перерозподiл повноважень мiж президентом i парламентом та президентом i урядом в бiк розширення кадрових повноважень Верховної Ради України та посилення ролi Кабiнету Мiнiстрiв України у здiйсненнi виконавчої влади. Поряд з цим, конституцiйнi змiни мали досягти i низки iнших цiлей – розширення повноважень Рахункової палати, вирiшення проблеми багаторазового застосування Президентом України права вето щодо прийнятих парламентом законiв, вiдмежування дiяльностi, пов’язаної iз статусом народного депутата України, вiд iнших видiв дiяльностi, зокрема – пiдприємницької, змiцнення фракцiйної дисциплiни та припинення практики мiжфракцiйних переходiв, перехiд до формування уряду виключно «коалiцiєю депутатських фракцiй у Верховнiй Радi України, до складу якої входить бiльшiсть народних депутатiв України вiд конституцiйного складу Верховної Ради України» (або фракцiєю, до складу якої входить бiльшiсть народних депутатiв) тощо [2].
Що стосується низки iнших важливих проблем – удосконалення системи адмiнiстративно-територiального устрою, систем мiсцевого та регiонального самоврядування, перегляду функцiй та повноважень мiсцевих державних адмiнiстрацiй – то вiдповiднi питання мали б бути врегульованi iншим Законом «Про внесення змiн до Конституцiї України» (реєстр. № 3207-1), який мав бути прийнятий до 1 вересня 2005 року. Але цього так i не сталося.
Пiдводячи певнi пiдсумки можна зазначити, що в основi реалiзацiї плану конституцiйної реформи лежали, на жаль, не iнтереси держави та українського народу, а прагнення певних сил, що закрiпилися на панiвних позицiях в українському полiтикумi, бiзнесi, органах влади легалiзувати i увiковiчнити свiй вплив. У цiлому можна погодитися з думкою С. Речицького про те, що в проектi конституцiйної реформи слiд вбачати «очевидне бажання влади звузити простiр полiтичної свободи народу, вилучити з полiтичного життя країни мало не всi стохастичнi процеси, збiльшити державний вплив на громадянське суспiльство, централiзовано контролювати практично всi його стратегiчнi потреби й вiдправлення» [3]. Отже, метою полiтреформи було збереження влади, її ж засобом – легалiзацiя
2. 1. Мiсцеве самоврядування
Полiтична реформа передбачає суттєвi змiни не тiльки у спiввiдношеннi трьох гiлок влади та змiну форми правлiння з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську, а й реформування системи мiсцевого самоврядування. Зрозумiло, що робити такi заходи треба було вкрай обережно i виважено. Але, не зважаючи на певнi напрацювання, в цiй сферi виникли деякi проблеми. Єдина змiна конституцiйної норми в цiй сферi стосується збiльшення до 5 рокiв строку повноважень депутатiв сiльських, селищних, мiських, районних та обласних рад. Як вже згадувалося Закон України про внесення змiн до Конституцiї України щодо удосконалення системи мiсцевого самоврядування так i не був прийнятий. Тому проблеми мiсцевого самоврядування викликанi перш за все незавершенiстю конституцiйної реформи.
Конституцiя України гарантує громадянам України право об’єднуватися у територiальнi громади та у межах цих об’єднань самостiйно вирiшувати питання мiсцевого значення. Щоб забезпечити якiсний розвиток мiсцевого самоврядування потрiбно на основi змiн до конституцiї створювати дiєвi закони, якi й досi не прийнятi. Зокрема, реалiзацiя адмiнiстративно-територiальної реформи та реформи мiсцевого самоврядування суттєво ускладнювалось нормами Конституцiї України, якi, по-перше, закрiпили в якостi базової одиницi адмiнiстративно-територiального подiлу села, селища та мiста, по-друге, визначили кiлькiсть та назви адмiнiстративно-територiальних одиниць вищого рiвня (областей), по-третє, унеможливили створення обласними i районними радами власних виконавчих органiв, надiливши повноваженнями щодо здiйснення виконавчої влади та мiсцевого самоврядування в межах вiдповiдних адмiнiстративно-територiальних одиниць районнi та обласнi державнi адмiнiстрацiї.
громад самостiйно вирiшувати питання мiсцевого значення. Другою проблемою, яка потребує вирiшення, є вiдсутнiсть чiткого розподiлу функцiй та повноважень мiж органами мiсцевого самоврядування та органами мiсцевої виконавчої влади, що має бути забезпечено вiдповiдним законодавством. Третє: недостатня можливiсть самостiйностi у прийняттi рiшень органами мiсцевого самоврядування. Зокрема, що стосується формування мiсцевих бюджетiв та спрямування їх витрат. Четверте: iгнорування iнтересiв територiальних громад при нормативному врегулюваннi питань управлiння мiсцевими справами. П’яте: невизнання адмiнiстративно-територiальною одиницею добровiльно об’єднаних у сiльську громаду жителiв кiлькох сiл. Шосте: вiдсутнiсть основ виборчої системи мiсцевого самоврядування. І багато iнших питань, якi потребують негайного вирiшення. Але, на жаль, зважаючи на економiчну кризу цi питання вiдкладаються на невизначений термiн.
манiпулювання з боку як мiсцевих чиновникiв, так i представникiв центральної влади. За таких умов, потребує негайного реагування проблема забезпечення доступу громадськостi до влади, а також її впливу на процеси на мiсцевому рiвнi, закладення вiдповiдних механiзмiв взаємодiї держави з органами мiсцевого самоврядування [4].
2. 2. Розширення повноважень Верховної Ради, створення парламентської бiльшостi, фракцiйна дисциплiна
значно мали розширитися повноваження Верховної Ради України. Це дiйсно сталося, аналiз цих змiн дає пiдстави нам це стверджувати. Строк повноважень народних депутатiв збiльшився до 5 рокiв, а пiсля набуття чинностi змiнами до Конституцiї України парламент отримав такi кадровi повноваження:
- висування кандидатури для призначення на посаду Прем'єр-мiнiстра України, призначення Прем’єр-мiнiстра України за поданням Президента України;
- призначення за поданням Президента України Мiнiстра оборони України, Мiнiстра закордонних справ України, звiльнення їх з посад;
- призначення за поданням Прем’єр-мiнiстра України всiх членiв Кабiнету Мiнiстрiв (крiм, вiдповiдно, Мiнiстрiв оборони та закордонних справ), Голови Антимонопольного комiтету України, Голови Державного комiтету телебачення та радiомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звiльнення вiдповiдних осiб з посад;
з посади;
- прийняття вiдставки Прем’єр-мiнiстра України, Кабiнету Мiнiстрiв України в цiлому та окремих членiв Кабiнету Мiнiстрiв України;
Пiсля цих змiн повноваження парламенту суттєво розширилися. Але iснують фактори, якi заважають ефективнiй роботi Верховної Ради, багато нюансiв законодавчо не врегульованi, що постiйно призводить до виникнення суперечностей мiж владними iнституцiями. Ось цi основнi суперечностi:
- Тепер може виникнути ситуацiя, коли Президент України взагалi не вноситиме подання про призначення на посади Мiнiстра оборони та закордонних справ, Голови Служби безпеки України. Прем’єр-мiнiстр, вiдповiдно, може не внести подання щодо призначення на посади членiв Кабiнету Мiнiстрiв України та керiвникiв передбачених Законом «Про внесення змiн до Конституцiї України» центральних органiв виконавчої влади.
- Розпуск парламенту президентом не суворо обмежений, та обставина, що за реформою Президент України може розпустити парламент в трьох випадках (кожен з яких може бути результатом ширшого кола причин) робить тезу про перетворення України з президентської республiки на парламентську непослiдовною, президент за найменших пiдстав може розпустити парламент, що перетворює життя в Українi на суцiльнi вибори. Реальнiсть такої ситуацiї ми вже вiдчули останнiми роками.
Отже можна зробити висновок, що вплив президента на Верховну Раду не тiльки не послабився, але в деяких моментах ще й посилився. Конституцiйна реформа ще бiльше розбалансувала систему стримувань i противаг в дiяльностi органiв державної влади, яку передбачала конституцiя 1996 року.
ДО РЕФОРМИ:
ухвалити рiшення про вiдставку парламенту.
ПІСЛЯ РЕФОРМИ:
У парламентi мусить бути створена бiльшiсть, яка формує уряд, пiдтримує його дiяльнiсть i несе вiдповiдальнiсть за цю дiяльнiсть. Президент має право розпустити парламент, якщо протягом 30 днiв у Верховнiй Радi не сформується коалiцiя, або якщо протягом 60 днiв пiсля вiдставки попереднього уряду не сформовано нового [2].
гострiшою.
Те ж саме стосується i положень, покликаних змiцнити фракцiйну дисциплiну у Верховнiй Радi. Закон «Про внесення змiн до Конституцiї України» суттєво розширив пiдстави дострокового припинення повноважень народних депутатiв України. Зокрема, з метою забезпечення полiтичної структуризацiї парламенту, запобiгання мiжфракцiйним переходам народних депутатiв України, у Законi було закрiплено принципово нове положення, у вiдповiдностi з яким невходження народного депутата України, обраного вiд полiтичної партiї (виборчого блоку полiтичних партiй), до складу депутатської фракцiї цiєї полiтичної партiї (виборчого блоку полiтичних партiй) або виходу народного депутата України iз складу такої фракцiї, має наслiдком дострокове припинення його повноважень на пiдставi закону за рiшенням вищого керiвного органу вiдповiдної полiтичної партiї (виборчого блоку полiтичних партiй) з дня прийняття такого рiшення [2]. Не вдаючись до дослiдження питання про вiдповiднiсть цiєї норми демократичним стандартам та доцiльностi її закрiплення в Основному Законi, варто дати вiдповiдь на питання: чи дозволяє вона досягнути цiлi, якi ставили на метi iнiцiатори її закрiплення в Законi «Про внесення змiн до Конституцiї України»? Вiдповiдь тут очевидна: поставлених цiлей вищезазначене положення не досягає. По-перше, пiдставою дострокового припинення повноважень народного депутата є лише його невходження або вихiд за власним бажанням зi складу фракцiї. Таким чином, формально залишаюсь членом фракцiї, депутат може не бути ним фактично – брати участь у засiданнях iншої фракцiї, голосувати всупереч iнтересам своєї фракцiї i т. п. По-друге, в рядi випадкiв навiть вихiд депутата зi складу фракцiї за власним бажанням може не мати для нього будь-яких правових наслiдкiв, зокрема – у виглядi дострокового припинення його повноважень. Наприклад, якщо фракцiя була утворена на основi виборчого блоку, то вихiд керiвника однiєї з партiй, що входила до складу виборчого блоку може не мати жодних негативних наслiдкiв лише в силу того, що проведення з’їзду блоку для вирiшення питання про дострокове припинення повноважень такого народного депутата буде блоковано партiєю, представником якої в парламентi є зазначений депутат.
Іншими словами, змiни, внесенi до конституцiї, суттєво не вплинули на дотримання фракцiйної дисциплiни. Достатньо згадати останнi подiї розвалу «помаранчевої» коалiцiї у Верховнiй Радi, щоб довести це не тiльки теоретично, але й на практицi.
В умовах парламентсько-президентської республiки роль уряду значно зростає, а його зв'язок з парламентом мiцнiшає. На перший погляд в українськiй конституцiї також сталися суттєвi змiни щодо правового статусу Кабiнету Мiнiстрiв, але давайте ретельно їх проаналiзуємо.
ДО РЕФОРМИ:
Прем’єр-мiнiстра призначав Президент – для цього була потрiбна згода принаймнi 226 депутатiв. Президент мiг звiльнити Прем’єра у будь-який момент, а парламент лише у тому разi, коли депутати не схвалили програми дiяльностi уряду. Та коли навiть Верховна Рада вiдсилала Прем’єра у вiдставку, його дальшу долю вирiшував Президент – вiн мав право залишити керiвника уряду на посадi ще на рiк. Президент звiльняв мiнiстрiв за поданням керiвника уряду. Але оскiльки самого Прем’єр-мiнiстра глава держави мiг звiльнити будь-коли, - такi подання були лише формальнiстю. Фактично Президент формував склад уряду сам.
з посади може лише Верховна Рада. Президент має право лише внести до парламенту пропозицiю про вiдставку. Прем’єр виносить до Верховної Ради подання про призначення або звiльнення мiнiстрiв, а парламентська коалiцiя його затверджує. Остаточне рiшення про звiльнення мiнiстрiв ухвалює Верховна Рада. Виняток – мiнiстр закордонних справ та мiнiстр оборони, кандидатури яких подає на затвердження парламенту Президент [2].
Для бiльшостi держав з парламентською формою правлiння, нетиповим явищем є дуалiзми виконавчої влади. В той же час, попри задекларований перехiд України до «парламентсько-президентської» форми правлiння, iнiцiатори конституцiйних змiн так i не змогли (а може не схотiли?) вирiшити проблему дуалiзму виконавчої влади. Перш за все, Закон «Про внесення змiн до Конституцiї України» не торкнувся кадрових повноважень Президента України в частинi призначення на посади та звiльнення з посад голiв мiсцевих державних адмiнiстрацiй. За главою держави також було збережено функцiї забезпечення державної незалежностi, нацiональної безпеки i правонаступництва держави, керiвництва зовнiшньополiтичною дiяльнiстю держави, здiйснення керiвництва у сферах нацiональної безпеки та оборони держави. В той же час, на Кабiнет Мiнiстрiв України Закон «Про внесення змiн до Конституцiї України» поклав обов’язок керуватись у своїй дiяльностi указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими вiдповiдно до Конституцiї та законiв України. Враховуючи невизначенiсть змiсту таких функцiй глави держави, як забезпечення державної незалежностi, керiвництво у сферi нацiональної безпеки i оборони, зовнiшньополiтичної дiяльностi держави, пiсля набуття чинностi Законом «Про внесення змiн до Конституцiї України» Президент i надалi суттєво впливатиме на державну полiтику у зазначених сферах, звужуючи тим самим як сферу компетенцiї Кабiнету Мiнiстрiв України, так i можливостi впливу на нього Верховної Ради України. До того ж, як показала практика останнiх двох рокiв, мiнiстри, кандидатури яких визначаються президентом, можуть опинитися в опозицiї як до бiльшостi парламенту, так i до сформованому нею уряду. Не сприяє посиленню ролi Кабiнету Мiнiстрiв України у здiйсненнi виконавчої влади також i той факт, що Законом вiд 8 грудня 2004 року було суттєво звужено перелiк актiв глави держави, якi пiдлягають контрасигнуванню Прем’єр-мiнiстра та мiнiстра, вiдповiдального за виконання вiдповiдного акта [4].
Висновок: як бачимо, Закон «Про внесення змiн до Конституцiї України» лише частково вирiшив проблему приведення у вiдповiднiсть реального статусу Кабiнету Мiнiстрiв України його конституцiйно визначеному статусу як вищого органу в системi органiв виконавчої влади. Попри позбавлення Президента України права утворювати, реорганiзовувати та лiквiдовувати центральнi органи виконавчої влади, призначати на посади та звiльняти з посад керiвникiв вiдповiдних органiв, вплив глави держави на функцiонування Кабiнету Мiнiстрiв України залишається ще дуже значним.
2. 4. Змiни у повноваженнях президента
з нормами вказаного закону (ч. 2—4 ст. 114) передбачається призначення персонального складу Кабмiну на паритетних засадах: парламент призначає прем'єр-мiнiстра за поданням президента (причому кандидатура вноситься за пропозицiєю коалiцiї депутатських фракцiй ), а потiм, за поданням прем'єр-мiнiстра – й переважну бiльшiсть членiв Кабмiну (крiм урядовцiв, якi призначаються за поданням президента). В компетенцiї глави держави – внесення подання до ВР щодо прем'єр-мiнiстра та двох мiнiстрiв: закордонних справ та оборони (п. 9, 10 ст. 106) [2].
Вказанi новацiї за задумом спрямованi на усунення перекосiв у системi «стримувань i противаг» та приведення у вiдповiднiсть реального i юридичного статусу глави держави. Дiйсно, подiл влади жодним чином не вiдкидає цiлiсностi державної влади i державної полiтики. Тому цiлком логiчним є покладення на парламентську бiльшiсть, тобто на партiйну коалiцiю, яка отримала найбiльшу пiдтримку з боку народу на останнiх парламентських виборах, полiтичної вiдповiдальностi за склад, програму та наслiдки дiяльностi уряду. Призначення ж мiнiстрiв закордонних справ та оборони, яке здiйснюється за поданням президента, мало цiлком вписуватися у його статус як глави держави, верховного головнокомандувача та гаранта державного суверенiтету i територiальної цiлiсностi. Але вся справа в тому, що повноваження Президента, Верховної Ради i Кабiнету Мiнiстрiв в цiй сферi чiтко не розмежованi, що призводить до постiйних конфлiктiв i суперечностей. При цьому вiдповiдно до ч. 2 ст. 113 закону про внесення змiн до Конституцiї Кабмiн є вiдповiдальним перед президентом i Верховною Радою, пiдконтрольним i пiдзвiтним Верховнiй Радi у межах, передбачених Конституцiєю. Щодо пiдконтрольностi i пiдзвiтностi Кабiнету Мiнiстрiв Верховнiй Радi – все зрозумiло – адже саме бiльшiсть парламенту i формує уряд, а от щодо вiдповiдальностi перед Президентом – немає жодної правової норми, це просто не врегульовано нi законами, нi конституцiєю.
Чи не найбiльш суттєвi змiни в Конституцiї стосуються повноважень президента, особливо номiнацiйних, тобто тих, що полягають у можливостi призначати та усувати з посад певних посадових осiб. Вище вже згадувалося про новий порядок формування уряду, згiдно з яким повноваження президента суттєво звуженi. Крiм того, право призначати й усувати з посад керiвникiв центральних органiв виконавчої влади, що не входять до складу уряду, перейшло до компетенцiї Кабмiну. Уряд також отримав право самостiйно утворювати, реорганiзовувати та лiквiдовувати вiдповiдно до закону мiнiстерства та iншi центральнi органи виконавчої влади, дiючи в межах коштiв, передбачених на утримання органiв виконавчої влади, що безумовно сприятиме забезпеченню цiлiсностi виконавчої гiлки влади та посилить її незалежнiсть. Істотно змiненi принципи взаємовiдносин мiж президентом та Кабмiном: з фактично субординацiйних вони перетворюються на паритетнi, на вiдносини мiж двома вищими органами державної влади. В даному аспектi iлюстративним є той факт, що президент втратив право скасовувати акти Кабмiну: у разi сумнiвiв щодо конституцiйностi урядових актiв глава держави може тiльки зупинити їх дiю з одночасним зверненням до Конституцiйного суду (п. 15 ст. 106). На цьому тлi певним дисонансом виглядає збереження за президентом права скасовувати акти Ради мiнiстрiв АРК (п. 16 ст. 106). На нашу думку, бiльш логiчним виглядало б надання цього права Кабмiну як вищому органу виконавчої влади в країнi. Крiм того, практично незмiнним залишився принцип призначення президентом голiв мiсцевих державних адмiнiстрацiй.
додержання Конституцiї, прав i свобод людини i громадянина. Повноваження глави держави у вiдповiдних сферах державного життя залишенi майже без змiн. Крiм того, як вже згадувалося, перелiк пiдстав для розпуску парламенту главою держави зрiс втричi. Президент може скористатися цим правом, якщо: 1) протягом одного мiсяця у ВР не сформовано коалiцiю депутатських фракцiй; 2) протягом 60 днiв пiсля вiдставки Кабмiну не сформовано його новий персональний склад; 3) протягом 30 днiв однiєї чергової сесiї пленарнi засiдання не можуть розпочатися. Розпуск парламенту, звiсно, є виключним полiтико-правовим заходом, до якого слiд вдаватися вкрай виважено. Тому й передбачено, що рiшення про дострокове припинення повноважень ВР приймається президентом пiсля вiдповiдних консультацiй з головою ВР, його заступниками та головами депутатських груп i фракцiй [2]. Одначе дiї президента, як показали останнi подiї, можуть не завжди узгоджуватися лише з цими вимогами. Якщо вiн гарант державного суверенiтету, територiальної цiлiсностi України, додержання Конституцiї, прав i свобод людини i громадянина, то не безпiдставно вважає, що найефективнiшим засобом боротьби з порушеннями в цих сферах з боку парламенту, є його розпуск. Але ж таке право прямо не передбачене конституцiєю! І знову глухий кут. Тим бiльше, що Конституцiйний Суд, єдиний орган, який має право тлумачення положень Конституцiї та законiв України, теж практично паралiзований мiжпартiйною полiтичною боротьбою. А крiм того, достатньо складно розтлумачити те, що чiтко не визначено, i брати на себе таку велику вiдповiдальнiсть нiхто не хоче.
i противаг», а нова практично не виписана, в конституцiї та законах вiдсутнє чiтке розмежування багатьох повноважень Президента, Верховної Ради та Кабiнету Мiнiстрiв України.
3. Негативнi полiтико-правовi наслiдки конституцiйної реформи
прийняття. Мова вже йшла про те, що цей закон став, по сутi, спробою подолання гострої полiтичної кризи в країнi, спровокованої протистоянням рiзних полiтичних сил. Тобто закон приймався поспiхом, пiд тиском надзвичайної ситуацiї, i не як спроба удосконалення законодавства, а як засiб досягнення компромiсу мiж полiтично-бiзнесовими елiтами. Зважаючи на те, що закон передбачав внесення змiн до Основного Закону держави, такий поспiх, а також «пакетне» голосування за його прийняття виглядають не просто дивно, але й, з правової точки зору, недопустимо. І зовсiм вже протиправним видається наступне рiшення Верховної Ради про заборону Конституцiйному Суду України переглядати положення полiтичної реформи – це вже пряме порушення як принципу розподiлу державної влади, так i принципу верховенства права.
Ще одна юридична недоречнiсть пов’язана з тим, що протягом каденцiї одного президента змiнюються його повноваження, а сам Закон про внесення змiн до Конституцiї набирає чинностi поетапно, причому визначаються фактично три можливi варiанти: з 1 вересня 2005 року, з 1 сiчня 2006 року та остаточно – пiсля набуття повноважень Верховною Радою України, обраною у 2006 роцi. Юридично правильним було б ввести змiни до Основного Закону, якi стосуються правового статусу президента, пiсля закiнчення термiну перебування Ющенка на цьому посту. Адже вiн обирався, коли дiяла Конституцiя зразка 1996 року. Тож виборцi вважали, що президент до кiнця свого перебування матиме повноваження, передбаченi дiючою на той момент Конституцiєю. Це означає, що внесенi змiни певним чином ввели в оману виборцiв. І взагалi, на мою думку, внесення будь-яких змiн до Основного Закону держави має бути юридично вивiреним i обґрунтованим, а ще, безумовно, пiдтримуватися населенням. Зрештою, нiхто не вiдмiняв статтю 5 дiючої Конституцiї, що носiєм суверенiтету i єдиним джерелом влади в Українi є народ, i лише народ має право визначати й змiнювати конституцiйний лад. Це право, за Конституцiєю України, не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами [2]. Але чи не така узурпацiя сталася при прийняттi рiшення про внесення змiн до дiючої конституцiї у 2004 роцi? Тому внесення парламентом змiн до Конституцiї, без подальшого винесення тексту Основного Закону для затвердження на всенародному референдумi, можна вважати нелегiтимним. Тож є всi пiдстави звертатись до Конституцiйного Суду i ставити питання про вiдмiну конституцiйної реформи або винесення цього питання на всенародний референдум. І не треба бути пророком, щоб спрогнозувати, що рано чи пiзно такi звернення обов’язково з’являться, якщо, звичайно, не буде знайдено якогось iншого виходу з цього юридичного казусу.
Тепер по сутi внесених змiн. Згiдно зi статтею 102 Основного Закону, президент є гарантом державного суверенiтету, територiальної цiлiсностi України, дотримання Конституцiї, прав i свобод людини i громадянина. Конституцiя 1996 року давала йому можливостi виконувати передбаченi цiєю статтею обов’язки, оскiльки вiн фактично був i главою держави, i главою виконавчої влади. Президент призначав усiх мiнiстрiв, в тому числi i силових, i мiг контролювати їхнi дiї. За новою Конституцiєю, президент призначає на посаду та звiльняє з посади лише Генпрокурора i тiльки за згодою Верховної Ради, а фактично – її депутатської бiльшостi. Мiнiстрiв оборони та закордонних справ також призначає парламент, а президент лише вносить до ВРУ подання про його призначення. Але Рада може й не погодитися iз запропонованою президентом кандидатурою. Президент також вносить до ВРУ подання про призначення на посаду та звiльнення з посади голови Служби безпеки. І, знову ж таки, парламент може не пiдтримати кандидатуру, запропоновану президентом. Призначення мiнiстра внутрiшнiх справ взагалi не вiдноситься до компетенцiї президента. Не зовсiм зрозумiло, як, за таких обставин, президент може гарантувати дотримання Конституцiї й законiв України? Механiзм реалiзацiї цiєї функцiї не виписаний, а тому останнiм часом дiї президента часто виходять за межi правового поля i є доволi хаотичними.
У новiй Конституцiї багато нелогiчних положень i щодо Кабiнету Мiнiстрiв. По-перше, два члени уряду – мiнiстр закордонних справ i мiнiстр оборони є особами, яких призначає Верховна Рада за поданням президента, а не прем’єр-мiнiстра. Отже, вони можуть дiяти всупереч рiшенням уряду, а тому виникає сумнiв, чи зможе уряд дiяти ефективно. У статтi 113 Конституцiї зазначено, що Кабiнет Мiнiстрiв вiдповiдальний перед президентом i Верховною Радою. Щодо ВРУ все зрозумiло – є депутатська бiльшiсть, яка контролює уряд. Але яким чином уряд вiдповiдальний перед президентом за новою Конституцiєю, зрозумiти важко. Те ж саме можна сказати про укази президента та постанови Верховної Ради. В Конституцiї не сказано про те, що буде, якщо Кабiнет Мiнiстрiв не буде виконувати укази президента [6].
Перелiк проблемних питань можна продовжувати. Утiм стає дедалi зрозумiло, що змiни, внесенi до Конституцiї, ведуть до дестабiлiзацiї полiтичної, а як наслiдок i соцiально-економiчної системи держави, тотального протистояння гiлок влади, полiтизацiї усiх сфер життя, а зрештою можуть призвести i до руйнування самої української державностi. Це, звичайно, загрозлива перспектива, але в умовах правового нiгiлiзму, юридичного хаосу, корумпованостi влади та глибокої економiчної кризи – вона може стати реальнiстю.
Україна проголошувалася суверенною i незалежною, демократичною, соцiальною, правовою державою, республiкою з президентсько-парламентською формою правлiння та унiтарним устроєм.
Аналiз Конституцiї України 1996 року дозволяє говорити про те, що Верховна Рада України мала певнi можливостi впливати на персональний склад Кабiнету Мiнiстрiв України (неврахування кадрових уподобань парламенту в процесi формування уряду могло б мати наслiдком не затвердження Програми дiяльностi Кабiнету Мiнiстрiв України або ж висловлення вотуму недовiри Кабiнету Мiнiстрiв України), здiйснювати контроль за дiяльнiстю Кабiнету Мiнiстрiв України. Була виписана система «стримувань i противаг» у вiдносинах законодавчої i виконавчої гiлок влади. В той же час, Верховна Рада України не часто користувалась наданими їй Конституцiєю можливостями, що об’єктивно посилило роль Президента у формуваннi вищого органу виконавчої влади. Не було створено парламентом i ефективної системи контролю за дiяльнiстю органiв виконавчої влади: на законодавчому рiвнi не було визначено статус тимчасових слiдчих комiсiй; не було проведено чiткого розмежування мiж рiзними формами парламентського контролю («парламентськi слухання», «Днi Уряду України у Верховнiй Радi України», «заслуховування iнформацiї Кабiнету Мiнiстрiв України в цiлому або з окремих питань» тощо); не зазнали будь-яких змiн з дня прийняття Закони «Про Рахункову палату» та «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», не було прийнято цiлу низку важливих законiв, необхiдних для повноцiнного функцiонування Конституцiї як Основного Закону держави. Зазначене свiдчить про те, що недiєвiсть окремих норм Основного Закону стала можливою у тому числi i через позицiю самої Верховної Ради України.
сил, радячись з власним народом шляхом референдумiв, долаючи корупцiю у владних структурах, норми цiєї конституцiї можна було б наблизити до iдеалу. Тому, на мою думку, реальних правових пiдстав для радикальних змiн у повноваженнях органiв влади та формi державного правлiння практично не було. Подiбнi питання мають вирiшуватися виключно всеукраїнським референдумом i дуже обережно i поступово втiлюватися в життя. Всi посилання на те, що парламентсько-президентська форма правлiння є бiльш демократичною, не дуже переконливi в українських реалiях, де хронiчно не виконуються норми будь-яких законiв, в тому числi i конституцiї.
Найважливiше завдання полiтичної реформи її iнiцiатори вбачали у збiльшеннi повноважень Верховної Ради та Кабiнету Мiнiстрiв через зменшення повноважень Президента. За зразок правила модель парламентської республiки, в якiй парламент формує уряд i призначає Президента, а той вiдiграє лише другорядну роль. Однак реформаторам не вдалося здiйснити свiй початковий задум – внаслiдок гострої полiтичної боротьби пiд час обговорення реформи в парламентi. Президент залишився досить сильною полiтичною постаттю: громадяни обирають його на всенародних виборах, а Конституцiя надiляє досить великими повноваженнями i щодо уряду, i щодо Верховної Ради. Та модель влади, яку Україна отримала внаслiдок реформи, схожа радше не на систему, сформовану в бiльшостi європейських парламентських республiк, а на досить специфiчну напiвпрезидентську модель. Серед усталених демократiй у Захiднiй та Центральнiй Європi приблизно така сама схема стосункiв мiж урядом, президентом i парламентом дiє у Францiї [5].
ролi Кабiнету Мiнiстрiв України у здiйсненнi виконавчої влади; б) посилення впливу парламенту на формування та дiяльнiсть Кабiнету Мiнiстрiв України за рахунок обмеження вiдповiдних прав глави держави у цiй сферi; в) забезпечення полiтичної структурованостi i фракцiйної дисциплiни в парламентi; г) вирiшення проблеми багаторазового «ветування» Президентом України законiв, застосування Президентом України права вето щодо законiв про внесення змiн до Конституцiї України; д) вiдокремлення депутатської дiяльностi вiд пiдприємницької дiяльностi; е) надання Рахунковiй палатi можливостi здiйснювати контроль не лише за використанням коштiв державного бюджету України, але i за їх надходженням. Але дуже сумнiвно, що саме удосконалення законодавства було метою реформи. Інакше все б робилося в iнший спосiб i дуже виважено. Наше дослiдження i реалiї сьогоднiшньої ситуацiї в Українi показують, що жодна з цiлей реформи в умовах вiдсутностi законiв, спрямованих на конкретизацiю положень Конституцiї України в редакцiї Закону вiд 8 грудня 2004 року, досягнута не буде. Зокрема, буде збережено дуалiзм виконавчої влади i вагомий вплив Президента на дiяльнiсть уряду, суттєвих змiн не зазнає рiвень фракцiйної дисциплiни, не вирiшеною по сутi залишиться проблема багаторазового застосування Президентом України права вето щодо прийнятих парламентом законiв, не пiдвищиться ефективнiсть парламентського контролю за функцiонуванням системи органiв виконавчої влади, бо право призначення голiв держадмiнiстрацiй залишається у Президента тощо. Тодi виникає питання: а чи були задекларованi цiлi реальними цiлями конституцiйної реформи? Як не прикро, але маємо визнати, що не iнтересами українського народу i держави керувалися полiтики, приймаючи рiшення про внесення змiн до конституцiї. Пiд гаслом полiтреформи дiюча на той час влада здiйснювала плановий демонтаж полiтичної системи, а передусiм її ключового елементу – iнституту президентства, – подiбно до того, як вiдступаючi вiйська руйнують iнфраструктуру окупованої територiї. Як далеко могла зайти така деструкцiя, вже засвiдчили подiї на з’їздi депутатiв усiх рiвнiв у Сєвєродонецьку, який вiдбувся пiд час виборчої кампанiї 2004 року, де пiд загрозу були поставленi територiальна цiлiснiсть України i громадянський мир [1].
Масштабний конфлiкт українських полiтико-бiзнесових елiт продовжується, незакiнчена полiтична реформа не тiльки не згладила його, але й ще бiльше загострила. Полiтична нестабiльнiсть, правовий нiгiлiзм, паралiч i корумпованiсть всiх гiлок влади в купi з глибокою економiчною кризою можуть призвести до фатальних для української держави наслiдкiв. Щоб цього не сталося вже сьогоднi треба шукати консенсус як в суспiльствi, так i в елiтi. Потрiбно застосовувати iншi пiдходи до ухвалення нової редакцiї Конституцiї. Змiни до Конституцiї не можна впроваджувати без обговорення та узгодження концепцiї цих змiн з усiма полiтичними силами. Через ухвалення таких змiн поспiхом, пiд полiтичним тиском, без широкого полiтичного консенсусу вони стають нелегiтимними та не виконуються. Якщо ж запровадити змiни до Конституцiї через консенсус неможливо, варто зачекати, щоб не дискредитувати iдею конституцiйної реформи загалом. Іншим варiантом дiй може бути вiдмова вiд широкомасштабної реформи Конституцiї на користь сценарiю впровадження невеликих i поступових змiн, якi не викликають заперечення бiльшостi полiтичних сил. Такий шлях у пiдсумку може виявитися навiть ефективнiшим i реалiстичнiшим [7].
Змiни, якi вiдбулися внаслiдок конституцiйної реформи, не принесли змiн на краще. Але ще не пiзно усе виправити, необхiдна лише консолiдацiя українського суспiльства i полiтикуму для спiльної роботи над проблемними питаннями i новими, кращими змiнами до Конституцiї України. Конституцiйний процес на сьогоднiшньому етапi не може бути зупиненим, основнi напрями конституцiйного реформування будуть розвиватись, доповнюватись, змiнюватись, удосконалюватись й надалi з урахуванням сьогоднiшнiх реалiй. На порядку денному постануть актуальнi питання, одна частина яких може бути вирiшена на законодавчому рiвнi, а друга знову вимагатиме внесення змiн до Конституцiї. Головне, щоб цi реформи були чiтко орiєнтованi на високi цiлi досягнення соцiальної злагоди та миру, на засадах яких стає можливим зростання добробуту кожного громадянина, подальший демократичний розвиток держави та суспiльства.
СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ ТА ДЖЕРЕЛ:
1. Розумний М. М. Конституцiйна реформа: вiд задуму до наслiдкiв. // Стратегiчнi прiоритети. – 2007. – № 1(2). – с. 34-39.
3. Конституцiйна реформа: експертний аналiз. – Х.: Фолiо, 2004. – С. 55.
4. http://parlament.org.ua. Лабораторiя законодавчих iнiцiатив.
5. Василь Лемак. Конституцiйна реформа: окреслити предмет дискусiї.// Дзеркало тижня. – 2008. – № 21 (700).
6. http://www.icps.com.ua/doc/Zvit.pdf. Впровадження полiтичної реформи та її наслiдки для Української держави. Звiт про проведення публiчних консультацiй у Чернiвцях, Луцьку, Днiпропетровську, Миколаєвi та Сiмферополi.
7. Полiтична реформа: оцiнка громадськостi та рекомендацiї.// Інформацiйний бюлетень Мiжнародного центру перспективних дослiджень. – 2007. – № 39(386).
8. Медведчук В. Новий вимiр демократiї. – К.: Основнi цiнностi, 2001.
12. Кордун О., Павленко Р. Вiд тактики до стратегiї, або Яка конституцiйна реформа потрiбна Українi // Людина i полiтика. – 2002. – № 5. – С. 3-20.
13. http://portal.rada.gov.ua/
|
