Актуальнi проблеми мiсцевого самоврядування в Українi в контекстi адмiнiстративної реформи
АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ У КОНТЕКСТІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ
І. Вступ.
вiдводиться одне з провiдних мiсць. Саме в чiткiй, реально-дiючiй системi мiсцевого самоврядування зосереджується конструктивний потенцiал, здатний з
а умов адмiнiстративного реформування скласти децентралiзованi самовряднi iнститути українського суспiльства на противагу iснуючому в Українi державному управлiннi. Даний потенцiал при наявностi добре розробленої адмiнiстративної полiтики держави може слугувати джерелом формування в Українi громадянського суспiльства та правової держави. Це, звичайно ж, потребує комплексного наукового пiдходу, i я у своїй роботi ставлю за завдання висвiтлити й проаналiзувати iнститути мiсцевого самоврядування, як первиннi елементи в системi самоврядностi українського суспiльства, в сукупностi iз спiввiдношенням з органами держави на сучасному етапi розвитку української держави й актуалiзацiї питання щодо адмiнiстративної реформи. Суспiльство очiкує, що адмiнiстративна реформа повинна проводитися в iнтересах громадян України, i служiння їм має бути прiоритетним завданням виконавчої влади та мiсцевого самоврядування. Це означає, що в першу чергу дiяльнiсть органiв виконавчої влади, органiв мiсцевого самоврядування та їх посадових осiб повинна бути спрямована на забезпечення реалiзацiї прав, свобод i законних iнтересiв громадян, а також на надання адмiнiстративних послуг. Держава повинна вiдмовитися вiд намагання владарювати над суспiльством i може втручатися у сферу приватного життя та приватної iнiцiативи лише у тих випадках, коли це обґрунтовується реальною необхiднiстю забезпечення суспiльних iнтересiв. Досягненню цих цiлей повиннi сприяти пiдвищення публiчностi i прозоростi дiяльностi органiв виконавчої влади та мiсцевого самоврядування, а також вiдповiдальностi їх посадових осiб.
проблематика.
Економiчна основа
Значним досягненням для демократизацiї суспiльства за роки незалежностi України є закрiплення на конституцiйному рiвнi
статусу мiсцевого самоврядування: стаття 7 КУ встановлює, що в Українi визнається i гарантується мiсцеве самоврядування, йому також присвячений ХІ роздiл Конституцiї. На основi даних конституцiйних норм був прийнятий Закон «Про мiсцеве самоврядування в Українi», а ратифiкацiя Європейської хартiї мiсцевого самоврядування суттєво наблизила дану галузь законодавства до європейських стандартiв. На перший погляд, як бачимо, дiяльнiсть органiв мiсцевого самоврядування має достатню правову основу для всебiчного функцiонування i розвитку в умовах законодавчого закрiплення багатьох прав i свобод. Але як виявляється на практицi, численнi колiзiї виникають з цього приводу, а з них, в свою чергу, породжуються суперечностi мiж суб’єктами публiчних правовiдносин, в чому ми, як пересiчнi громадяни, учасники мiсцевої громади не зацiкавленi. Бо в такому випадку не вирiшуються численнi питання мiсцевого рiвня, а якщо це має великомасштабний характер, то можна вже говорити про «хворобу» цiлих регiонiв нашої держави.
Маю сказати те, що мiсцеве самоврядування України вiд початку було недосконалим, але на теперiшньому етапi, його проблеми суттєво загострились в силу певних факторiв i обставин. Звiсно, цих факторiв багато i вони мiж собою взаємо обумовлюються. Проте вони простеженi, систематизованi науковцями i на сьогоднi iснує їх докладний перелiк починаючи iз законодавства i завершуючи правосвiдомiстю. Хочу звернути увагу на те, що даний предмет – систему мiсцевого самоврядування, необхiдно розглядати в комплексi з iншими суспiльними регулятивними елементами. Одним iз таких найвпливовiших є державне управлiння з яким самоврядування знаходиться у своєрiдному дiалектичному спiввiдношеннi боротьби протилежностей. На стику двох систем - мiсцевого самоврядування i мiсцевої державної виконавчої влади ми можемо спостерiгати протирiччя, втiленнi у вертикалi нормативно-правових актiв, що є нiщо iншим як колiзiями.
Починаються вони iз конституцiйного законодавства. Так, якщо порiвняти два закони «Про мiсцеве самоврядування України» i «Про мiсцевi державнi адмiнiстрацiї», то можна виявити спiльнiсть об’єктiв регулювання органiв мiсцевого самоврядування i мiсцевих державних адмiнiстрацiй. При цьому виникає таке явище як конкуренцiя компетенцiї
, яке по сутi виявляється у тому, що на врегулювання одних i тих же вiдносин претендують кiлька структурних органiв, протилежних по змiсту їх призначення. Часто виявляється так, що до вiдання мiсцевої адмiнiстрацiя вiдходять питання, якi за своєю природою не мають вирiшуватися державою, а лише органами мiсцевого самоврядування, а останнiм за допомогою численних постанов, норм, iнструкцiй виконавчої влади нав’язується неприбутковi, ресурсозатратнi об’єкти й зобов’язання по їх утриманню, не маючи для цього належної матерiальної i фiнансової бази. Наприклад, порiвнявши вищевказанi закони у частинi повноважень мiсцевих державних адмiнiстрацiй i виконавчих органiв мiсцевого самоврядування, не важко помiтити, що як тi, так й iншi займаються соцiально економiчним розвитком мiсцевостi (ст. 13 ч. 1 п. 2 ЗУ «Про мiсцевi державнi адмiнiстрацiї» та ст. 27 п. 1 ЗУ «Про мiсцеве самоврядування» ). Що стосується розподiлу природних ресурсiв: використання землi, охорони довкiлля, то бачимо аналогiчну ситуацiю. До вiдання виконавчих органiв сiльських, селищних, мiських рад належить ефективне використання природних ресурсiв, майже те ж саме, але у другiй формi сказано i про мiсцевi адмiнiстрацiї: “... використання землi, природних ресурсiв, охорона довкiлля”. Звiсно, конкуренцiя компетенцiї є не що iншим як колiзiєю в законодавствi, яку досить вдало застосовують для задоволення своїх потреб корумпованi чиновники, а тому боротися з нею потрiбно застосовуючи методи лiквiдацiї колiзiй. З метою лiквiдацiї колiзiйних ситуацiй С. Г. Серьогiна пропонує в законах «Про мiсцеве самоврядування в Українi» та «Про мiсцевi державнi адмiнiстрацiї» передбачити положення, що всi законодавчi колiзiї компетенцiї мiж мiсцевими державними адмiнiстрацiями та мiсцевим самоврядуванням слiд тлумачити на користь мiсцевого самоврядування.
законодавствi. Тобто джерела фiнансування i їх ступiнь спiв розмiрностi iз витратами. Як випливає з Бюджетного кодексу України i ЗУ «Про мiсцеве самоврядування в Українi », основними надходженнями до мiсцевих бюджетiв i зокрема до бюджетiв мiсцевого самоврядування є доходи з власних джерел, податки i трансферти. Яким чином формуються цi надходження?
У вiдповiдностi iз статтею 60 ч. 1 ЗУ «Про мiсцеве самоврядування в Українi» територiальним громадам сiл, селищ, мiст, районiв у мiстах належить право комунальної власностi на рухоме i нерухоме майно, доходи мiсцевих бюджетiв, iншi кошти, землю, природнi ресурси, пiдприємства, установи та органiзацiї, в тому числi банки, страховi товариства, а також пенсiйнi фонди, частку в майнi пiдприємств, житловий фонд, нежитловi примiщення, заклади культури, освiти, спорту, охорони здоров’я, науки, соцiального обслуговування та iнше майно i майновi права, рухомi та нерухомi об’єкти, визначенi вiдповiдно до закону як об’єкти права комунальної власностi, а також кошти, отриманi вiд їх вiдчуження.
умов можуть бути досить прибутковими, але вони об’єктивно не завжди здатнi наповнювати валову частку мiсцевого бюджету через ряд факторiв. Наприклад не у всiх регiонах України є досить розвиненi фiнансовi, трудовi ринки, ринки нерухомостi чи природних ресурсiв. А у зв’язку з низькою платоспроможнiстю жителiв сiльських, селищних, районних громад споживчий ринок таких мiсцевостей зовсiм не стимулює до пiдприємницьких вiдносин. Не кажучи вже про те, що частина коштiв з пiдприємств, якi знаходяться у комунальнiй власностi вiдмиваються корисливими посадовими особами в органах мiсцевого самоврядування. Ця iснуюча система економiчного забезпечення мiсцевого самоврядування має бути реформована в першу чергу, так як фактично воно не володiє економiчно розвиненими, високоприбутковими пiдприємствами, якi б були первинним, стабiльним наповнювачем бюджету мiсцевого самоврядування як це прийнято у бiльшостi держав розвиненої демократiї. Наприклад, у Польщi пiсля здiйснення послiдовних реформ мiсцевого самоврядування в 1990 роцi органи мiсцевого самоврядування найнижчого рiвня – гмiни почали отримувати достатню кiлькiсть власних доходiв i частину вiд податкiв загальнодержавного рiвня для самостiйного функцiювання без нiяких державних трансфертiв (субвенцiй) якi широко застосовуються в українськiй системi мiсцевого самоврядування. До речi, при пiдготовцi другого етапу адмiнiстративного реформування у Польщi в 1998 роцi пiд час круглого столу тодiшнi комунiсти запропонували представникам «Солiдарностi» застосувати модель, дуже схожу на ту, яка тепер iснує в Українi: центральна влада керує виконавчим органом мiсцевого самоврядування. Хоча за теперiшньої української моделi мiсцевого самоврядування мiсцевi державнi адмiнiстрацiї формально i не керують виконкомами, проте мають на них великий вплив точнiше вплив на фiнансовi ресурси.
Боротьба за ресурси – це закономiрний наслiдок слабкого мiсцевого самоврядування. Йдеться мова про вище вже зазначенi, iснуючi економiчно розвиненi пiдприємства, що можуть забезпечити повноцiнне функцiонування самоврядування i економiчний розвиток громади. Вони є в наявностi i розташованi на територiї України у вiдповiдностi iз виробничо-промисловою спецiалiзацiєю регiонiв. Закон України «Про мiсцеве самоврядування в Українi» дозволяє таким об’єктам перебувати в комунальнiй власностi. Так роздiл ІІІ цього закону визначає перелiк видiв таких обєктiв, регламентує загальними нормами їх захист, майновi операцiї, правомочностi щодо володiння, користування, розпорядження тощо. Але за допомогою особливих норм вищих органiв виконавчої влади об’єкти комунальної власностi можуть потрапити пiд керiвництво мiсцевих органiв виконавчої влади на досить тривалий перiод i разом з ними всi прибутки вiд дiяльностi цих пiдприємств. А валова частина податкiв вiд дiяльностi – передаються не в мiсцевi бюджети, а в державний бюджет. На мою думку така схема передачi коштiв не рацiональна, бо з державного бюджету грошi опосередковано повертаються назад в мiста, райони, селища у виглядi субвенцiй i як правило, в недостатнiй кiлькостi. Кошти ж якi залишились у власностi мiсцевих державних адмiнiстрацiй вiд податкiв, доходiв з обєктiв власностi (формально комунальної) спрямовуються на фiнансування послуг, що надаються цими адмiнiстрацiями. Але досить часто витрачається бiльше коштiв на утримання штатiв управлiнь, вiддiлiв, iнших органiв виконавчої влади нiж на самi послуги, що їх повиннi надавати цi державнi служби. Зарубiжний досвiд свiдчить, що в окремих випадках державi дешевше заплатити за надання послуг недержавним установам, зокрема органам мiсцевого самоврядування, нiж самiй утримувати громiздкий апарат.
Неприбутковi установи соцiального спрямування, наприклад лiкарнi, дитячi садки, бiблiотеки, музеї, будинки культури та iншi покладено на утримання мiсцевого самоврядування i фiнансуються за рахунок мiсцевих бюджетiв i трансфертiв. З цiєю метою було видано 15-го червня 1999 року Указ Президента України N 648 (648/99) “Про прискорення передачi об’єктiв соцiальної iнфраструктури права державної власностi у комунальну власнiсть”. За цим Указом об’єкти соцiальної iнфраструктури передавались у комунальну власнiсть. Вiдповiдно до статтi третьої цього Указу видано Постанову Кабiнету Мiнiстрiв «Про Порядок використання коштiв державного бюджету, залучених пiд час передачi об’єктiв соцiальної iнфраструктури з державної у комунальну власнiсть». Згiдно iз цiєю постановою органам мiсцевого самоврядування надаються трансферти на допомогу по утриманню цих установ соцiальної iнфраструктури. Трансферти, згiдно iз Указом президента України «Про заходи щодо впровадження Концепцiї адмiнiстративної реформи вiд 21. 07. 98 р. №810/98, є кошти, що передаються з Державного бюджету до мiсцевих бюджетiв, або з мiсцевих бюджетiв вищого рiвня до бюджетiв нижчого рiвня у виглядi дотацiй, субсидiй, субвенцiй та в iнших формах». Трансферти визначаються у спецiально встановленому законодавством порядку: погоджуються iз Мiнiстерством економiки та Мiнфiном, закрiплюються у щорiчному Законi України «Про бюджет», розподiляються радами вищого рiвня. Кошти, наданi як трансферти, згiдно iз постановою, мають використовуватись виключно на капiтальний ремонт та утримання прийнятих у комунальну власнiсть об’єктiв житлового фонду, зовнiшнiх мереж їх електро-, тепло-, газо-, водопостачання i водовiдведення та будiвель, призначених для обслуговування цього фонду, а також iнших об’єктiв соцiальної iнфраструктури. Самий механiзм нарахування дотацiй досить цiкавий – вони не залучаються з якихось зовнiшнiх джерел, а нараховуються з обсягу коштiв, перерахованих до бюджетного фонду з самих же мiсцевостей. Тобто регiон опосередковано через державу сам же фiнансує свою соцiальну сферу. Залучення додаткових коштiв не вiдбувається, а має мiсце перерозподiл спочатку на загальнодержавному рiвнi, потiм на регiональному i мiсцевих рiвнях.
Як виявляється на практицi, даних коштiв вистачає лише на поточне утримання соцiальних установ, а на їх розвиток, вдосконалення, на запровадження нових соцiальних послуг самоврядування має шукати додатковi джерела фiнансування, що є дуже проблематичним. З даної тези випливає, що сама соцiальна сфера в державi, перебуваючи на дотацiйному фiнансуваннi, знаходиться в застiйному становищi i потерпає вiд недостачi ресурсiв.
Аналiзуючи вищесказане можна прийти до висновку, що за складними, непрозорими схемами розподiлу фiнансових ресурсiв проглядається загальнодержавна полiтика централiзму згiдно з якою державi вiддається перевага у адмiнiстративному регулюваннi прибуткових сфер суспiльних вiдносин що має цiлий ряд недолiкiв, а на мiсцеве самоврядування покладається обов’язок пiдтримання неприбуткової соцiальної сфери при цьому недостатнiсть фiнансування веде до застою розвитку або погiршення охорони здоров’я, освiти, культури як окремих регiонiв, так i всiєї держави в цiлому.
Що стосується такого джерела фiнансових надходжень як мiсцевi податки, то тут теж потрiбно розглянути їх у контекстi проблематики спiввiдношення повноважень державних органiв i органiв мiсцевого самоврядування. У статтi 69 ЗУ «Про мiсцеве самоврядування в Українi» гарантується право органiв мiсцевого самоврядування встановлювати мiсцевi податки: 1. Органи мiсцевого самоврядування вiдповiдно до закону можуть встановлювати мiсцевi податки i збори. Мiсцевi податки i збори зараховуються до вiдповiдних мiсцевих бюджетiв.
За рiшенням зборiв громадян за мiсцем їх проживання можуть запроваджуватися мiсцевi збори на засадах добровiльного самооподаткування. В першому пунктi зазначається, що податки встановлюються вiдповiдно до закону. Таким законом є Закон України «Про державний бюджет», вiн приймається щороку i щоразу встановлюються законодавцем змiни щодо того чи iншого мiсцевого податку, який збирається мiсцевим самоврядуванням. С. Г. Серьогiна прокоментувала цю ситуацiю так, що держава в особi Верховної Ради приймаючи новий бюджет, щоразу встановлюючи новi вимоги до мiсцевих податкiв, немовби «грається» iз мiсцевим самоврядуванням.
Повноваження, делегування повноважень
стосується делегування повноважень як з однiєї, так i з iншої сторони. Делегування повноважень означає, як правило, передачу функцiй, повноважень на певний час iз збереженням у делегуючого суб’єкта права повернути їх до власного виконання. Водночас делегуючий суб’єкт набуває право контролю за станом i наслiдками виконання делегованих функцiй, повноважень; вiн може також фiнансувати iз власних коштiв їх здiйснення, передавати у користування необхiднi для цього об’єкти. В Українi на законодавчому рiвнi закрiплене право органiв мiсцевого самоврядування на делегування повноваження. Це право випливає iз статтi 44 Закону України «Про мiсцеве самоврядування в Українi». Разом з тим в Конституцiї України ст. 143 передбачається можливiсть надання органам мiсцевого самоврядування повноважень органiв виконавчої влади. Органи мiсцевого самоврядування з питань здiйснення ними повноважень органiв виконавчої влади пiдконтрольнi вiдповiдним органам виконавчої влади. Проте, важливо розглянути питання наскiльки вiдповiдає природi мiсцевого самоврядування передача обласними та районними радами повноважень щодо вирiшення питань мiсцевого значення органам державної влади. За теперiшнiх умов процес делегування повноважень органiв виконавчої влади органам мiсцевого самоврядування потребує вдосконалення i це неодноразово наголошується науковцями. Оскiльки рiшення про делегування приймається у виглядi закону, а невиконання закону не може бути виправданим, навiть якщо його виконання суперечить iнтересам територiальної громади, порушує права суб’єктiв мiсцевого самоврядування, бо тим самим буде порушено принцип законностi. Такий порядок делегування повноважень позбавляє будь-якого сенсу питання про добровiльнiсть чи не добровiльнiсть передачi i вiдповiдно прийняття та здiйснення цих повноважень. Навiть враховуючи, що передача здiйснюється добровiльно, на пiдставi рiшень вiдповiдних рад, таке делегування, на думку багатьох фахiвцiв, не вiдповiдає мiжнароднiй практицi i самiй природi мiсцевого самоврядування. Фахiвцi висловлюються з цього приводу по рiзному, але тi, якi безпосередньо займаються в сферi мiсцевого самоврядування майже одностайно погоджуються з твердженням, що iнститут делегування повноважень створює бiльше проблем, нiж їх вирiшує. Так, на переконання Ю. Лазнiкова (начальник юридичного вiддiлу Луганської облдержадмiнiстрацiї)
i не ефективнi. Держава повинна чiтко вiдповiдати за їх фiнансування i по цiй причинi не хоче розмежовувати цi повноваження щоб не показувати свою не здатнiсть… У виконкомiв навiть юридично не має вiдповiдальностi за делегованi повноваження, а це вже погано. Деякi практики висловлюються бiльш радикально, як наприклад, Лiнник (секретар мiськради м. Щастя) пропонує зовсiм знищити iнститут делегування повноважень. Проте, беззаперечним є те, що необхiдно пiдходити до цього питання виважено i не приймати поспiшних рiшень, якими б правильними вони не здавались на перший погляд.
самоврядування, а не органи державної влади. Недопустимiсть обмеження прав мiсцевого самоврядування i належних йому повноважень щодо вирiшення питань мiсцевого значення є однiєю з основ конституцiйного статусу мiсцевого самоврядування. Водночас вона пов’язана з регулюванням прав i свобод людини та громадянина, оскiльки будь-яке подiбне обмеження безпосередньо впливає на нормативно-правовий змiст i повноту права громадян на здiйснення мiсцевого самоврядування. Отже, враховуючи це, можна зробити висновок про недопустимiсть навiть добровiльної (на пiдставi рiшення органу мiсцевого самоврядування чи договору) передачi повноважень, у цiлому чи частини, щодо вирiшення питань мiсцевого значення органам державної влади. Якщо надiлення органiв мiсцевого самоврядування державними повноваженнями не суперечить природi мiсцевого самоврядування, то здiйснення органами державної влади повноважень мiсцевого самоврядування означає просто лiквiдацiю останнього на вiдповiдному рiвнi, що красномовно пiдтверджує практика здiйснення мiсцевого самоврядування в Українi на районному та обласному рiвнях. Така точка зору вiдповiдає ряду демократичних принципiв, i може широко застосовуватись як концепцiя при стабiльнiй, усталенiй системi суспiльно-державних вiдносин, в яких самоврядним iнститутам надаються широкi права i можливостi їх здiйснення. Але, на мою думку, на теперiшньому етапi становлення цiєї системи дана концепцiя не враховує такої особливостi вiдносин мiж державною виконавчою владою i мiсцевим самоврядуванням як динамiчнiстьтрансформацiї
територiального устрою та системи мiсцевого самоврядування, а отже попри певну нормативну усталенiсть концепцiя, як i саме явище мiсцевого самоврядування в Українi, має бути
перша концепцiя мiнiмалiзацiї втручання держави у справи територiальної громади через iнститут делегування повноважень, повинна також враховувати промiжнi варiанти. Одним з таких є адмiнiстративний договiр, що може встановити взаємнi права та обов’язки, контроль за виконанням делегованих повноважень у двосторонньому порядку. Вiдповiдний договiр на думку наших науковцiв може бути укладено лише на пiдставi i на виконання норм закону. Природа такого договору потребує додаткового ґрунтовного дослiдження, адже це новий прогресивний iнститут в українськiй правовiй системi, що увiбрав тенденцiї децентралiзацiї виконавчої системи державного управлiння i дозволяє враховувати iнтереси громад на високому законодавчому рiвнi. Разом з тим необхiдно розробити гарантiї його дотримання i виконання у формi нових дiєвих публiчно-правових iнститутiв.
У вижче надрукованих тезах було проаналiзовано проблемнi аспекти спiввiдношення регулювання суспiльних вiдносин державними iнститутами та iнститутами громадянського суспiльства. За допомогою практичних прикладiв описувалась дiя тих чи iнших норм, нормативно-правових актiв, iнститутiв, колiзiй та iснуючих концепцiй, їх вдосконалення та полiпшення за якiсно новими принципами, що диктуються об’єктивно сформованими тенденцiями в українському суспiльствi. Але система мiсцевого самоврядування в Українi не є чимось унiкальним, вона багато в чому схожа з iншими свiтовими системами й пiдкоряється багатьом найзагальнiшим принципам. З метою всебiчного та повнiшого його вивчення й пiзнання, пропоную розглянути мiсцеве самоврядування України на загальнотеоретичному рiвнi з обов’язковим урахуванням європейських та свiтових тенденцiй i закономiрностей у данiй галузi, а також звернутись до iсторичних передумов формування самоврядування. Для зручностi при аналiзуваннi особливостей формування нашої системи мiсцевого самоврядування можна використати порiвняльно-правовий метод i прослiдкувати iсторiю становлення.
Часто, проводячи класифiкацiю системи органiзацiї влади на мiсцях, вирiзняють: англо-американську (англосаксонську), континентальну (французьку, романо-германську або європейську), iберiйську та радянську. В окремих державах система органiзацiї влади на мiсцях характеризується ознаками i англо-американської, i континентальної моделi, наприклад ФРН, Австрiя, Росiя, що дає пiдстави видiляти змiшану модель. У свiтi найбiльш поширеними є двi моделi мiсцевого самоврядування: англосаксонська i європейська. Основна їх вiдмiннiсть в тому, що в першiй – суб’єкти мiсцевого самоврядування не здiйснюють повноважень органiв державної влади, а в другiй – залучаються до реалiзацiї державних функцiй. Сутнiсть англосаксонської системи полягає в тому, що за основу взято теорiю природних прав людини та громадянського суспiльства. Англосаксонська модель самоврядування виростала iз мiсцевих громад i приходiв, яким була надана широка автономiя не лише у виконаннi приписiв королiвської влади, але й у власнiй правотворчостi. Територiальним органам на мiстах доручалися всi сторони управлiнської дiяльностi аж до здiйснення судово-полiцейських функцiй. На прикладi англосаксонської системи мiсцевого самоврядування можна спостерiгати таку його лiнiю розвитку як вiдкрита модель. Вiдкрита модель – це рух знизу, коли жителi об’єднуються для вирiшення проблем, домовляються про правила, збирають кошти для утримання служб, розв’язання тих чи iнших завдань, домовляються з сусiднiми селами про спiльнi дiї (наприклад водозабезпечення населених пунктiв тощо). Основний принцип «виникає проблема – громада її вирiшує», звiдси iнiцiативнiсть i дух свободи, який iснує в мiсцевому самоврядуваннi певних країн. Англосаксонська вiдкрита модель мiсцевого самоврядування поширювалась переважно разом iз поширенням англо-американської правової системи i на iсторичний розвиток самоврядування в українськiй державi не вплинула через ряд iсторичних, географiчних факторiв. Навпаки, наша правова система має iсторичний досвiд закритої моделi мiсцевого самоврядування
, яка бере свiй початок з давньогрецького перiоду, де iснували мiста-держави, в яких лише жителi мали вiдповiднi права, а iншi – раби чи iногороднi, хоч i проживали в мiстi, були безправними. Мiсто iснувало за принципом «закритої корпорацiї» (закритого клубу) i можна закономiрно припустити, що влада в таких мiстах зосереджувалась у руках досить авторитетних дiячiв того часу. Хоча ця модель iснувала в чистому виглядi в античнiй Грецiї та в Римi, її елементи передалися нам разом iз заснуванням грецьких мiст на територiї українського народу, але цей факт залишається цiкавим скорiше для iсторикiв а нiж для правникiв, тому, що наша правова система не увiбрала традицiй мiсцевого самоврядування закритої моделi, вироблених греками крiм одного елементу, про який буде йтися мова далi.
Аналiз конституцiйних норм українського законодавства дозволяє стверджувати, що ми маємо змiшану модель мiсцевого самоврядування i на її розвиток найбiльше вплинули не вiдкрита чи закрита моделi, а модель, продиктована державницькою теорiєю царської Росiї, континентальною європейською моделлю та радянським пiдходом до iнститутiв мiсцевого самоврядування як до буржуазних. Так iсторично склалося, що Україна перебувала пiд потужним впливом Росiї, в якiй бiльш популярною була державницька теорiя мiсцевого самоврядування (в середнi вiки, та i пiзнiше престижною була служба у царя, тобто iсторично формувалася централiзована управлiнська вертикаль; народ, як правило, завжди сподiвався на царя). Закрита модель мiсцевого самоврядування мiст-держав згодом еволюцiонувала в епоху середньовiччя у так зване Магдебурзьке право, яке знайшло поширення в мiстах захiдної частини України. Але найсильнiшого впливу на iнститут мiсцевого самоврядування здiйснив перiод перебування Української республiки у складi радянського союзу i я пропоную детальнiше розглянути елементи системи мiсцевого самоврядування, що дiстались нам у спадок вiд радянської доби.
Пiсля проголошення незалежностi України i розбудови її як незалежної, суверенної, демократичної держави законодавець очевидно не став на шлях кардинальних перетворень у галузi мiсцевого самоврядування, а вiддав перевагу адаптацiї вже iснуючiй системi, що будувалась на радянський лад. За роки незалежностi України конструктивнi перетворення в системi державного управлiння та мiсцевого самоврядування поєднувалися i спiвiснували з гальмому проведеннi соцiально-економiчних i полiтичних реформ, а на мiсцевому рiвнi – завадою розвитку мiсцевого самоврядування. Адже типовим в наш час стало “протистояння„ органiв державної влади на мiсцях представницьким i виконавчим органам мiсцевої громади, що виявляється у лобiюваннi своїх iнтересiв. Як сказав екс-президент України Л. Кучма в одному зi своїх iнтерв’ю: «Складається враження, що центральна та мiсцева влади - вороги. Це неприпустимо, бо головним завданням влади на всiх рiвнях є покращання життя людей. А влада, яка не вирiшує свого головного завдання, взагалi нiкому не потрiбна». На сучасному етапi весь комплекс заходiв у сферi мiсцевого самоврядування характеризується вiдсутнiстю ефективної регiональної полiтикив якiй мiсцевому самоврядуванню вiдводилися б функцiї соцiально-економiчного розвитку регiону, полiпшення якостi життя населення, ефективного управлiння природними ресурсами, рацiонального використання земель тощо. Як бачимо, регiональна полiтика в демократичнiй державi з ринковою економiкою покликана сприяти формуванню економiчного базису мiсцевого самоврядування, а її вiдсутнiсть чи недiєвiсть призводить до нiкчемностiсамоврядування як такого; централiзм – це наслiдок адмiнiстративно-командної системи управлiння, яка за довгi роки iснування в українському суспiльствi вкоренила свої iнститути. Багато з них залишаються дiючими i цьому сприяє вiдсутнiсть досвiду мiсцевого регулювання в умовах трансформацiї суспiльно полiтичного ладу, а закрiплення на конституцiйному рiвнi принципiв унiтаризму аж нiяк не сприяє їхнiй лiквiдацiї; на жаль, пiсля шiстнадцяти рокiв становлення мiсцевого самоврядування ми повиннi констатувати наявнiсть й iнших проблем, якi створюють загрозу кризового розвитку наших мiст i сiл. Серед таких є неврегульованiсть мiж бюджетних вiдносин, наслiдком чого є жебрацький стан мiсцевих бюджетiв, невизначенiсть розподiлу компетенцiй i ресурсiв мiж владою рiзних рiвнiв, кризовий стан комунального господарства. Цi проблеми загальновiдомi, для їх вирiшення дещо робиться, але робиться неприпустимо повiльно.
концепцiй належних заходiв по здiйсненню децентралiзацiї управлiння. З цього випливає, що одним з найгострiших питанням проблематики взаємовiдносин на мiсцях органiв державної влади i мiсцевого самоврядування є питання встановлення примату централiзацiї чи децентралiзацiї державної влади, про децентралiзацiю, абстрактно протиставляти державу i мiсцеве самоврядування. На практицi цi явища у певних проявах можуть вступати у конфлiкт, але, виходячи з концепцiй громадянського суспiльства i правової держави, таке протиставлення неприпустиме.
Державний механiзм i мiсцеве самоврядування є iнститутами громадянського суспiльства, кожен з яких, здiйснюючи притаманнi йому функцiї, сприяє в цiлому його становленню i розвитку. Конституювання держави i мiсцевого самоврядування як складових громадянського суспiльства дозволяє вирiшити проблему їх спiввiдношення i взаємодiї. В такiй системi координат говорити про пiдпорядкованiсть мiсцевого самоврядування державнiй владi немає сенсу, тому що прiоритети визначаються верховним сувереном – Українським народом, а змiст дiяльностi органiв публiчної влади спрямований на забезпечення прав та свобод людини i громадянина
i водночас потребою для держави регулювати економiчний, соцiальний та екологiчний стан територiї країни, забезпечувати достатнi фiнансовi ресурси для пiдтримання збалансованого розвитку регiонiв є досить дискусiйною у середовищi правникiв i полiтикiв. Однi вважають, що передача державою на регiональний рiвень всiх iнструментiв впливу на економiчнi процеси неодмiнно матиме наслiдком зростання регiональних дисбалансiв, iншi виступають за визнання потреби пiдтримувати конкурентоспроможнiсть регiонiв. Як реакцiя на пострадянську iдеологiчну та фактичну централiзацiю закономiрно виникла точка зору, що децентралiзоване управлiння найбiльш схильне до врахування потреб громадян при наданнi громадських послуг, а також до виконання функцiї формування нової полiтичної елiти. Однак останнiм часом виникає все бiльше сумнiвiв щодо безапеляцiйностi цих тверджень. Тому що саме на регiональному рiвнi часто управлiнськi функцiї зосередженi в руках закритої, немобiльної традицiйної елiти (чи коалiцiї елiт, у минулому конкуруючих), у руках якої зосереджено значнi полiтичнi, iнституцiйнi та фiнансовi ресурси.. Це веде до зменшення контролю держави за процесами, якi вiдбуваються на територiї її впливу. Уникнути своєрiдної консервацiї соцiально-полiтичної схеми розвитку територiї, на думку багатьох науковцiв, можна шляхом розширення поняття децентралiзацiї аж до використання моделi iнституцiалiзацiї колективних iнтересiв населення певної територiї, тобто залучення громадян до управлiння, пропагування iмiджу «активного жителя», виховання у громадян гордостi за мiсцевiсть де вони проживають. Така думка науковцiв i з нею не можна не погодитися. Але як зазначив з цього приводу проф. Петришин, результат прийняття таких актiв на даному етапi, що намагаються пробудити у жителiв гордiсть чи пiдняти iмiдж самоврядування, виявляється скорiше iдеологiчним нiж технологiчним тобто вторинним для проведення реформи. Наприклад питання щодо того як назвати послуги в галузi мiсцевого самоврядування – соцiальними чи адмiнiстративними цiкавить бiльше науковцiв-теоретикiв, але людей дiйсно бiльше турбує те, є цi послуги чи їх немає. Можна, звичайно, говорити й про iдеологiю, безумовно. Без iдеологiї, без мети також успiху не буде.
Звiсно, вирiшення питання про встановлення тонкої границi мiж централiзацiєю та децентралiзацiєю є складним тому що воно є своєрiдною фiлософською та дiалектичною категорiєю боротьби протилежностей. Може допомогти лише зважений, добре продуманий, гнучкий правовий механiзм, здатний пристосовуватись до динамiчних змiн у суспiльствi. Помилковим, на мою думку, буде твердження деяких точок зору про те, що його треба винаходити, в такому разi вiн виявиться «українським велосипедом» в системi правових реформ. Насправдi оптимальне вирiшення питання про децентралiзацiю має мiсце в рядi країн європейських демократiй.
Досвiд Польщi у проведеннi адмiнiстративної реформи
професора Єжи Регульського. Досить цiкавим був другий етап: в 1998 роцi реформовано адмiнiстрацiї на субрегiональному i регiональному рiвнях. В Польщi вони називаються вiдповiдно повiт (в Українi - район) або воєводство (в Українi це обласний рiвень). «Солiдарнiсть» - полiтична сила, яка з самого початку перехопила iнiцiативу по реформуванню, на цьому етапi головним вбачала в тому щоб весь виконавчий апарат на рiвнi регiону був пiд владою громад через посередництво їх довiрених представникiв. Тепер у Польщi люди обирають депутатiв регiону, депутати регiону обирають маршалка, у котрого вся влада: грошi, ресурси, адмiнiстративна структура. А представник центральної влади в регiонi – воєвода – контролює лише полiцiю, пожарнi служби, рiзноманiтнi iнспекцiї, але вiн абсолютно не займається iнвестицiями i поточним адмiнiструванням. Це є дуже суттєвим - децентралiзацiя, передача влади ближче до людей.
становлення України як високо розвинутої, правової, цивiлiзованої європейської держави з високим рiвнем життя, соцiальної стабiльностi, культури та демократiї, що дозволило б їй стати впливовим чинником у свiтi та Європi. Було прийнято ряд нормативно правових актiв: концепцiя адмiнiстративної реформи в Українi, Указ президента України «Про заходи щодо впровадження Концепцiї адмiнiстративної реформи в Українi» в частинах, що стосуються мiсцевого самоврядування, численнi пiдзаконнi акти. Головними пунктами цих документiв є:
- органiзацiя на нових засадах служби в органах мiсцевого самоврядування;
- запровадження механiзмiв державної пiдтримки розвитку мiсцевого самоврядування та проведення мунiципальної реформи. І так далi.
Створено державну комiсiю з проведення в Українi адмiнiстративної реформи, вiдбуваються щорiчнi Всеукраїнськi мунiципальнi слухання, на яких обговорюються актуальнi проблеми мiсцевого i регiонального розвитку та визначаються шляхи їх вирiшення, проведено вiдкритий конкурс проектiв i програм мiсцевого i регiонального розвитку.
Законопроект 3207-1
Досягненням на шляху подолання кризового становища в адмiнiстративнiй сферi в Українi вважається законопроект 3207-1, яких хоч i не став до сих пiр законом, але є прогресивним по своїй сутi бо, врахувавши досягнення попереднiх актiв, спрямований на внесення конкретних змiн до норм Конституцiї України. Є висновок Конституцiйного Суду України у справi за зверненням Верховної Ради України пронадання висновку щодо вiдповiдностi проекту Закону України"Про внесення змiн до Конституцiї України"вимогам статей 157 i 158 Конституцiї України(справа про внесення змiн до статей 85, 118, 119, 133, 140,141, 142, 143 Конституцiї України) про те, що даний законопроект вiдповiдає вимогам статей 157 i 158 Конституцiї України. Рiшення конституцiйного Суду є обов’язковим для виконання, остаточним i оскарженню не пiдлягає. За прийняття цього рiшення КС проголосували 10 суддiв, проти виступили 4 ще один суддя виразив окрему точку зору. Розгляд цього законопроекту проходив досить довго. Суддi КС виразили ряд застережень до окремих положень законопроекту. Наприклад, суддi вважають недосконалим механiзм введення в дiю цього законопроекту. В законопроектi передбачається, що «Цей Закон вступає в силу з дня проведення в березнi 2006 року чергових виборiв в мiсцевi ради п’ятого скликання». Механiзм введення закону нереальний тому що неможливо змiнити за один день адмiнiстративно-територiальний устрiй. На думку КС, в Законi недоцiльно було б визначати механiзм функцiонування районних державних адмiнiстрацiй, органiв мiсцевого самоврядування до формування нового складу мiсцевих рад i iнших органiв мiсцевого самоврядування у вiдповiдностi iз цим законом.
радами i їх виконавчими комiтетами. Законопроектом вносяться змiни в адмiнiстративно-територiальну систему, скасовуються такi адмiнiстративно-територiальнi одиницi як село, поселення, мiсто, замiсть яких вводиться нова адмiнiстративна одиниця – община. Крiм того, згiдно їз законопроектом, органи мiсцевого самоврядування отримують право створення виконавчих органiв.
Висновок
Сьогоднi, аналiзуючи вищезазначенi проблеми мiсцевого самоврядування, ми приходимо до висновку, що iнiцiативнi та професiйнi дiячi мунiципальної справи вбачають шлях до розв'язання проблем у тому, щоб дати мiсцевiй владi, як казав колишнiй росiйський президент, стiльки самоврядування, скiльки вона може нести. Це означає, що можливостi самоврядування пiсля втiлення в життя довгоочiкуваної адмiнiстративної реформи повиннi бути суттєво розширенi не лише формально на рiвнi законодавства, а й шляхом запровадження реально дiючих iнститутiв i гарантiй якi б мали своєю матерiально-фiнансовою основою стабiльнi, своєчаснi ресурси в обсязi необхiдному для надання послуг на мiсцевому, регiональному рiвнi, а також їх має вистачати на розвиток об’єктiв загальнодержавного рiвня. При цьому має бути враховане питання про оптимальне спiввiдношення з органами виконавчої влади держави на мiсцях, щоб таке спiввiдношення сприяло саме конструктивнiй для громади спiвпрацi двох систем регулювання на мiсцевому рiвнi.
Досягнення бажаного стану мiсцевого самоврядування неможливе без здiйснення цiлого ряду законодавчих та iнституцiйних перетворень. Такими є перетворення щодо адмiнiстративно-територiального устрою, виборiв мiсцевих депутатiв, формування виконавчих органiв мiсцевого самоврядування, делегування повноважень i здiйснення контролю за їх виконанням, збору мiсцевих податкiв, утримання неприбуткових пiдприємств тощо. При цьому не уникнути орiєнтацiї на зарубiжний досвiд вирiшення подiбних проблем i на основоположнi цiнностi в галузi мiсцевого самоврядування держав Європейського Союзу.
Треба вiдкрити шлях мiсцевiй iнiцiативi, активно залучати до участi в управлiннi справами своїх мiст їх мешканцiв - тобто наповнити реальним змiстом поняття самоврядування. Мiсцева влада, як i влада всiх iнших рiвнiв, повинна стати вiдкритою, прозорою та зрозумiлою.
проблеми безпосередньо торкаються кожного українця, бо всi ми користуємось комунальними послугами, ходимо та їздимо вулицями, дихаємо повiтрям наших мiст. Усi громадяни України є членами територiальних громад.
Список використаної лiтератури:
1. Кравченко В. І. мiсцевi фiнанси України: навч. посiбник. – К.: Знання, 1999
7. Матерiали роботи громадського форуму «Конституцiйна реформа: погляд громадянського суспiльства» 16 – 18 лютого 2007 року м. Одеса.
9. Серьогiна С. Г. Форми дiяльностi мiсцевих рад: проблеми правового регулювання i реалiзацiї // Проблеми вдосконалення правового регулювання мiсцевого самоврядування: Матерiали наук. -практ. конф., Харкiв, 4-5 грудня 2001 р./ за ред.. М. І. Панова. – Харкiв: Нац. юрид. Акад.. України, 1992 с 56-59
в Українi: матерiали мiж нар. наук. -практ. конф., м. Харкiв 25 травня 2004 р. за ред.. проф.. Ю. П. Битяка.
12. Шинкар Л. В. Становлення мунiципальної служби в Українi // Держава i право: Зб. Наук. Праць. – випуск 19. К.. iн-т держави i права iменi В. М. Корецького НАН України, 2003. – с 205-210
|
