Возможность использования программных механизмов в России
Уткин Э. А. Денисов А. Ф.
субъектов Федерации. Например, к 1997 году было 28 программ, в которые входят три “комплексных программы” относительно социально-экономического развития территорий: для Курильских островов, Республики Саха и Тверской области. Другие же подобные программы включают в себя решение более частных задач (развитие малых и средних городов в условиях экономической реформы и т. д.). Разработка любой целевой программы происходит по стандартной процедуре: обоснование необходимости целевого подхода к данной проблеме, а затем вырабатывается программа ее решения (цели, задачи, предлагаемые мероприятия и их внедрение, финансирование, ожидаемый результат и механизмы контроля и наблюдения). К сожалению, региональные целевые программы имеют много недостатков, например, отсутствие серьезного обоснования их необходимости для наиболее нуждающихся территорий, трудности бюджетного финансирования и т. п. Несмотря на это, они также имеют потенциальные преимущества как для регионального, так и для федерального уровней в России, потому что данные программные механизмы способны решить социально-экономические проблемы развития территорий, а также являются базисом для создания эффективных инструментов политики, особенно для регионального развития.
Проблемы социально-экономического развития регионов носят масштабный характер. В перспективе возможно, что Россия, как и другие страны, будет одновременно внедрять макро-, микро- и координационную политику для решения различных проблем развития регионов. Осуществление микрополитики требует вмешательства в различные области, требующие больших финансовых затрат, например, строительство крупной транспортной, коммуникационной и экономической инфраструктуры, делового климата через инвестиции и мягкие меры, развитие человеческих ресурсов, материальное возрождение.
Рассмотренный европейский опыт указывает на явные преимущества от внедрения систем регионального социально-экономического развития, которые включают как федеральный уровень, так и субъектов федерации. Общегосударственный уровень устанавливает общие принципы, дающие возможность решить проблемы регионов. Региональный уровень устанавливает детализированное рассмотрение своего собственного потенциала и проблем. Регионы также способны внести свои накопленные знания и навыки в области экономического развития. Свои идеи можно будет перенести в другие регионы, так как они имеют похожие цели в отношении территорий, но с учетом их собственной специфики.
Механизм планирования и программного метода, который уже функционирует в России в виде целевых программ развития регионов, следует развивать и совершенствовать с учетом российских условий. В создании подобных систем европейский опыт указывает на наличие определенных условий и факторов, которые подтверждают их успех.
Между слабо- и сильноразвитыми регионами необходим “пакт о солидарности”. Условием для введения любого механизма перераспределения, дающего возможность направить средства на развитие менее развитых регионов, является наличие пакта о солидарности между более обеспеченными и менее обеспеченными регионами.
Совместная Задача вместе со Структурными фондами опирается на пакт о солидарности между землями, что дает возможность дополнительного финансирования более слабо развитых регионов. Воссоединение Германии в большей степени увеличило экономическое неравенство в развитии страны и внесло напряженность в общее соглашение. Исключением в проблеме пакта о солидарности стала французская система контрактов, в которой данный вопрос не был основным, потому что государство являлось централизованным и контракты играют незначительную роль в перераспределении.
Пакты о солидарности можно получить при формировании любой системы, создающейся в общих интересах. Внедрение подобной системы возможно двумя способами — прямым и косвенным. Прямой путь предполагает поощрение за содействие в области регионального развития в той или иной форме всем странам-членам ЕС и территориям данной страны, однако для слаборазвитых территорий данное поощрение больше. Каждый участник здесь явно выигрывает в той или иной степени. Косвенный путь, несмотря на пренебрежение, является также эффективным. Это относится к косвенным экономическим и социальным преимуществам, которые получают более развитые регионы в экономическом пространстве от развития менее благополучных регионов.
Стабильная экономическая обстановка. Каждая из вышеописанных систем предполагает наличие стабильной экономики, дающей возможность широкому кругу организаций выделять ассигнования на программы и выполнять их.
с достаточно стабильным экономическим развитием не всегда можно гарантировать необходимые условия. Например, французский и германский примеры иллюстрируют случаи, когда национальные правительства неожиданно и в одностороннем порядке уменьшали свои ассигнования в ответ на затруднения во внешней среде, в том числе на отрицательные тенденции в экономике.
Следует заметить, что при частых и крупных изменениях программы могут превратиться из настоящих, выполнимых планов в смутные выражения намерений. Этого следует избегать, так как подобные действия существенно подрывают доверие к партнерским соглашениям, которые реализуют эти механизмы. Одна из рекомендаций, основанная на европейском опыте: лучше выделять умеренные финансовые ассигнования на данные программы, чем высокие, которые вряд ли будут выполнены.
Четкое распределение ответственности для обеспечения эффективности политики. Если в системе регионального развития принимает участие много организаций, то роли и ответственность нужно распределить с наибольшей точностью в целях эффективной работы системы.
Германская Совместная Задача является наиболее четкой системой с точки зрения распределения обязанностей: стадия планирования осуществляется Комитетом по Планированию, который имеет четкую структуру, систему перевода денежных средств и принятия решений; реализация же принятых Rahmenplan целиком предоставляется землям. Структурные Фонды характеризуются большей неясностью, дублированием, вносимыми со временем в баланс изменениями и распределением ответственности. При реформе Структурных Фондов на, период 2000 — 2006 гг. предпринимаются меры по разграничению ответственности, в частности путем сведения роли Комиссии к формальной на этапах планирования и реализации. В осуществлении конкретной политики участвует большое число партнеров, следовательно, неизбежны и изменения, поэтому очень трудно создать и контролировать всеобъемлющие правила о ролях и обязанностях. В данной ситуации необходима активная связь между всеми участниками в целях правильного распределения обязанностей на основе общего понимания проблемы.
Существует еще один механизм по разграничению ролей каждой организации или группы организаций, особенно на этапах создания и реализации планов: это инструкции, которые издаются более высокими уровнями власти, где указано, что и как надо делать.
Фонда делегируют расходование бюджетных средств Европейского Союза, Совместная Задача предусматривает распределение бюджетных средств для совместного финансирования в землях, a CPER осуществляет ряд методов финансирования на региональном уровне, которые практически во всех случаях включают средства государства и региональных администраций в совместных проектах.
Следовательно, возникает необходимость в более строгих системах мониторинга и оценки. Мониторинг и оценка достигли своего наиболее комплексного и развитого уровня в программах Структурного Фонда, где обязанности четко указываются в положениях Структурного Фонда, а их выполнение финансируется в том числе и Структурным Фондом. Желающие получить поддержку по программе Структурного Фонда понимают, что если они будут использовать средства Фондов бесцельно, то их у них заберут. Подобная политика, в свою очередь, помогает осуществлять контроль за средствами ЕС.
Приоритет экономического воздействия. Чтобы принципы экономического развития были успешными, важно, чтобы они имели приоритеты и были в состоянии показывать потенциальный положительный длительный экономический результат своих мероприятий — кратко-, средне- или долгосрочных, прямых или косвенных.
В качестве примера можно привести вмешательства, которые имеют низкий приоритет, — это субсидии нерентабельным компаниям, которые направлены на искусственное сохранение рабочих мест, а не на содействие стабильному экономическому возрождению. Вероятно, не стоит также ограничиваться капиталовложениями, а допустить “мягкие” проекты в таких сферах, как развитие бизнеса или маркетинга.
Возможность учитывать особенности. Каждый программный проект применяется в различных ситуациях.
Это относится в особенности к Структурным Фондам, которые осуществляются более чем в ста регионах различных стран, каждая из которых имеет особую структуру институтов и политики, свои специфические проблемы экономического развития и свой потенциал. Любая программная система должна формироваться так, чтобы она применялась на всей территории ее действия. Следовательно, необходимо определить основные черты системы, избегая при этом категоричности в отношении тех территорий, где могут быть изменения. Положения о Структурном Фонде дают хороший пример системы, которая в состоянии это сделать.
Территориальные образования Российской Федерации имеют различия: в области законодательства, по подходам, которые они применяют для экономического развития и т. д. Федеральный уровень всегда стремился разрешить проблемы регионального развития, используя при этом стандартные инструменты и подходы. Целесообразнее использовать усилия федерального и регионального уровня для решения проблем относительно социально-экономического развития регионов. Необходимо использовать гибкий инструмент, внутри которого можно разрабатывать программы по регионам со своими специфическими особенностями, удовлетворяя и федеральные, и региональные приоритеты.
|
